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1980年代初,隨着香港回歸中國的前途逐漸明確,殖民地統治邁向終結,香港殖民地政府計劃推動政制改革,將一部分權力,轉移給香港居民。一百多年來,香港殖民地政府,實行精英統治,幾乎所有高層官員,都由英國人擔任,華人官員,只能夠執行政令,絕少參與政治决策。被殖民地政府委任加入政府諮詢機構例如行政局、立法局、市政局的多數是英資商業機構的高層主管,即是所謂「洋行大班」,或者天主教,基督教的宗教領袖、律師、西醫、工程師等等的專業人士,以及少數華人商界代表,亦即是所謂「買辦」。香港華人之中,少數受過英式教育,能夠同英國人溝通,可以分享一部分政治權力的人,被視為「高等華人」,其餘絕大多數居住在香港的華人,從來甚少過問政治亦沒有資格過問政治,習慣了政治冷感。殖民地政府面對即將撤出的現實,開始籌劃政治改革,爭取民眾的支持。據中文大學劉兆佳教授分析:從殖民地政府的角度考慮,為了在權力日漸削弱的艱苦歲月中,維持良好的統治,加強民眾參與,必須盡快展開權力下放的步伐。當然所下放的,只是部分權力。另一方面,英國殖民地當局重點的考慮,是「光榮撤退」,在結束統治之前,推出一籃子開明的政策改革措施,在後殖民地的香港人對英國殖民地統治留下美好的印象。同時,在殖民地撤出之前,通過政制改革,培養一些未來西方民主政治人才。

 
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