1960、70年代，香港出現一大群年青的政治活躍分子，並組成一些以關心社會問題為宗旨的組織，亦即是所謂壓力團體，這些新一代的社會精英與傳統的「高等華人」有明顯的區別，他們多數來自基層，接近民眾，深入社會，而且擁有相當知識、學歷。不過，欠缺正式參政的渠道，除非個別人士被殖民地政府吸納，委任加入政府的諮詢架構，否則難以影響政府施政。另一方面，香港絕大多數居民的長期政治冷感，形成民眾對談論政治，對批評政府的恐懼以及迴避的心態，新一代政治活躍份子，只能在一些個別事件中為當事人提出訴求，例如水上新娘、船民問題之類，基本上缺乏群眾支持，而且得不到其他人的信任，甚至被視為別有用心，以及「攪事」。

因此殖民地政府要推動政治改革，提高香港人的政治參與，必須先為有潛力的政治領袖提供正式的參政機會，同時，防範因為政治權力的轉移，被政客、滋事分子操縱，擾亂殖民地最後十幾年的有效統治。1981年的代議政制綠皮書，以及其後的白皮書，正好顯示了這種規劃以及憂慮。民選的區議會成為以民主選舉方式參政的培養場所，而中央諮詢機構立法局，仍然以委任及官守議員為主，不過以後逐屆增加民選議席，減少委任以及官守議席，而立法局的民選議席，以功能團體選舉為主。

殖民地政府所推出的代議政制改革，有以下一些主要目標：

一.政府架構維持行政主導，容許由殖民地認可的社會精英分享部分權力。

二.以區議會為起點，增加基層民眾參加選舉的機會，培養民眾的選舉習慣。

三.促成社會精英的政治地位上升。

四.平衡政治衝突，增進民眾對香港的認同，維持社會穩定。

五.提升國際社會對香港政治的評價。