1980年4月，香港政府發表「香港地方行政綠皮書」提出政治改革方案。經過幾個月討論之後，在1981年1月發表「地方行政白皮書」，實行政治革新。其中改變最大的，是成立有民主成分的區議會，作為選拔香港本土精英參政的起點。全香港分為十八區，每區有一個區議會，每個區議會都有一部分議員由民選產生，因此政府先進行選民登記。據政府統計，當時全港合資格選民，大概有260萬人，登記成為選民的有90萬人左右，十八區一共有132個民選議席，報名參選人有403人，大概平均三個候選人競逐一個議席。1982年3月4日新界區完成投票，9月23日，市區完成投票。當時的投票率是38%，當選區議員之中63人出自工商界，佔47.7%，其中不少是街坊、社團領袖，36人出自社會工作者或者專業人士，佔27.3%，另外23人出自一般職工，佔25%，由這個數據可以得知，當時香港市民的參政意欲並不強烈，而中產背景的街坊領袖，仍然是民間最信賴的代表。